职教集团现状与发展对策

出自：本站 发布时间：2014-10-23

长三角职业教育集团化办学研究中心副主任  沈建根

    国务院《决定》和六部委《规划》把鼓励多元主体职教集团作为激发职业教育办学活力的重要举措。为使职教集团实践探索与理论研究并行发展，嘉兴欣禾职教集团于2013年联合华东地区有关研究机构组建了“长三角区域职业教育集团化办学研究中心”， 并组织了职教集团发展状况的专题调研，现将调研结果的部分内容向各位专家、同仁作简要汇报。 

    一、发展现状

    自上世纪九十年代以来，我国经济体制改革与发展取得了巨大成就，职业教育的体制机制也在主动适应中不断变革与发展。在学校和行业企业大胆探索、教育主管部门大力推动、各级政府的大力支持下，职教集团呈现出快速发展的趋势，形成了富有中国特色的职业教育办学模式。 

    1.集团规模与成员组成 

    自1992年首家职教集团成立以来，特别是2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》颁布以后，各地先后组建了一大批职教集团，到2013年底，全国累计成立各类职教集团865个。集团总量快速增加并呈加速发展趋势。

    已建的865个集团累计共有成员单位37939家，平均每个集团拥有成员单位43.86家。参与职教集团的院校6725所，企业17538家，行业协会1387个，政府部门1596个，科研机构822个，其它机构1304个。就单个集团而言，多数集团同时了包括了六类成员，其中学校和企业均为主要成员，尤其是企业在数量上占据绝对多数。 

    2.牵头主体与集团类型 

    集团牵头单位类型众多，其中学校牵头的集团810个（其中：中职学校牵头457个，高职高专院校牵头346个，本科院校牵头17个），占集团总数的93.64%，由政府部门、行业协会、企业、培训机构等牵头的集团仅为55个，占6.36%。从职教集团成员构成和牵头主体来看，集团化办学的热情来源于职业院校。 

    按照集团成员构成与服务面向，可将职教集团分为行业型职教集团和区域型职教集团等两种类型。其中行业型职教集团为662个，区域型职教集团为203个，分别占76.53%和23.47%。总体看行业型集团为职教集团的主要类型，但近年区域型职教集团比重正逐步增加。

    3.区域分布与行业覆盖 

    职教集团的区域分布呈现较为明显的地域性差异。总体上看，经济规模较大的地区集团分布密度较高，集团分布与区域经济水平有较大相关性。但从具体省份比较来看，集团数量还与地方的经济发展模式和地方的职教政策导向有明显关系，先进制造业、现代服务业发展较快的地区，以及地方政府（或教育主管部门）重视程度较高的地区，集团发展速度较快，尤其对区域型集团的促进作用更大。 

    职教集团的行业分布与产业规模有密切关系。在662个行业型职教集团中，面向三大产业的分别为56、320、286个，分别占8.46%、48.34%、43.20%，与各产业在国民经济总量中的占比十分接近。在三大产业中，分别以农业类、机械制造类和旅游类排名第一；在第三产业中，旅游服务、信息技术、交通运输等全部列入行业性集团数量的前6位，与行业发展速度呈现高度一致性。 

    4.机构设置与制度建设 

    通过对建有门户网站的49个中职牵头集团、123个高职牵头集团的选样调查，分别有69.39%和90.24%的集团建有理事会（董事会）、秘书处（办公室）等的决策机构及日常工作机构；许多区域性集团设置了二级机构；少部分集团还设置了监督机构和研究所、促进中心等服务机构。从总体情况看，集团内设机构亟需健全与完善，如秘书处（办公室）这样的日常工作机构也还只是牵头单位某个内部机构的“附设机构”，尤其是中职学校牵头的集团。另外，大多数集团还没有稳定的运行保障经费，这在很大程度上制约了工作的开展与作用的发挥。 

    在上述选样调查的49个中职牵头集团和123个高职牵头集团中，绝大多数集团都制订了组织章程，但部分集团（17个中职牵头集团、19个高职牵头集团）章程过于简单，难以起到章程的应有作用；有内部考核、奖励等配套制度的中、高职牵头集团分别为13个和37个，分别占选样比例的26.53%、30.08%。相对集团成立而言，内部制度建设明显滞后。 

    5.日常活动与信息传递 

    在上述选样调查的49个中职牵头集团中，2013年，仅有23个集团召开集团层面会议（合计73次），有22家集团组织实施专项对接交流活动（合计97次），分别占46.93%和44.90%；123个高职牵头集团中，2013年，仅有74个集团召开集团层面会议（合计288次），有76个集团组织实施专项对接交流活动（合计686次），分别占选样的60.16%和61.79%。数据显示，只有半数左右的集团能较为常态地开展活动，其中高职牵头集团略高于中职牵头集团。 

    在已建865个集团中，建有门户网站的集团有188个，占集团总数的21.73%，未建门户网站的集团有677个，占78.27%；2013年，在已建网站的集团中，有信息更新的为136个，更新量为8652条；通过百度引擎搜索，2013年有相关信息的集团为403个，有212家集团自成立第二年后就“无声无息”了。总体上看，大多数集团还难以实现常态化运行。 

    二、发展成就与现实困境 

    （一）发展成就 

    上述数据既是集团现状的呈现，又是集团积累的反映。职教集团二十多年的发展，在探索职业教育办学模式、构建现代职业教育体制机制、整合职业教育资源等方面取得了重要成就。 

    一是创新了职业教育办学的中观组织。集团把实施职业教育的核心主体（学校和骨干企业）组织起来，不仅为长期深度合作提供了组织基础，还能有效吸纳产业部门、行业协会的参与，为指导职业教育与产业融合提供了组织保障和现实需求，为教育、人社、产业等政府部门协同管理提供了工作平台。 

    二是推动形成了多元主体参与职业教育的格局。目前，参与职教集团的院校6700多所，企业17500多家、行业协会1300多个，政府部门近1600个、科研机构800多个，其它机构1300多个，覆盖了将近50%的职业院校，集团数量和成员规模呈快速增长趋势。多元主体参与职业教育的格局正在政府支持下，通过职教集团而加速形成。 

    三是有效构建了资源整合、产教融合的职业教育发展通道。尽管职教集团对于提高人才培养质量，提升服务能力的显性指标很难统计与比较，但对校企合作、产教融合的促进作用正日益显现。通过对已基本实现常态化运行的部分职教集团追踪，一大批具有混合所有制特征的生产性实训基地、校企双主体合作学院正在成长，在突破单一合作、整合多元资源上发挥了强大的推动作用。 

    （二）现实困境 

    职教集团虽然经历了20多年的发展，但仍处于实践探索阶段。社会对职教集团的性质地位和应有作用尚未达成广泛共识，集团建设和日常运行难以得到基本保障，对治理模式、运作机制等尚缺经验储备，诸多问题与困难制约了集团作用的有效发挥。 

    1.性质地位尚未明确，外部条件有待改善 

    职教集团作为集团化办学的新型组织，其性质和法律地位尚未得到明确，致使职教集团长期处于依附状态，既没有独立的法人地位和产权，也无法独立承担起相应的责任和义务，这与希望寄予的地位和作用很不相称，已直接影响了社会对集团的认可和集团的自身发展。 

    政府对职教集团的肯定与支持，有力地促进了职教集团规模的快速发展，但缺少权威的认定与评价标准，致使许多集团长期处于“只摸石头不过河”的自由探索阶段；部分地区虽然相继出台了示范建设等专项扶持政策，但所占比例不高，覆盖范围过小，大多数集团尚缺乏良好的外部环境支持，影响了集团的日常运行。 

    2.组织架构不尽合理，职能定位有待提升 

    多数集团是在传统合作关系基础上经牵头单位发起而成立，成员单位中缺少能代表行业或区域先进水平的龙头骨干企业，中职牵头集团很难吸引高职院校和研究机构，致使不少集团成员偏少、规模偏小，集团吸引力有待增强，集团作用难以得到发挥。

    多数集团的内设机构参照学术性团体，很难发挥职教集团的职能要求；人员配备和日常经费长期依附于牵头单位，牵头单位的职责与权利长期不相对称，导致职能定位偏低，组织机构过于简单。 

    3.管理制度不够健全，治理结构有待改善 

    部分职教集团缺乏长远目标，功利目的、等待思想、短期行为较为明显，如章程制订草率，内容过于简单，难以起到章程的应有作用；配套制度建设滞后，许多集团还没有明确的考核激励制度，更谈不上进入退出机制。 

    多数集团由牵头单位长期把持集团的主导权，集团内部的民主治理得不到保障，严重影响了集团其他成员单位的参与积极性和主动性，尤其在牵头单位与其它成员单位实力相当甚至倒挂的集团所带来的问题更加突出；部分集团尚未建立门户网站，影响了集团及成员单位之间的沟通与交流。 

    4.纽带关系过于单一，深度合作有待突破 

    多数集团还没有鼓励校企合作的政策措施，校企合作缺少外部力量推动，成员之间既没有项目上的共建关系，也没有资源纽带的产权关系，会商、对话日趋淡化，合作办学尚无具体内容，合作资源得不到改善，合作培养处于浅层次低水平状态。 

    职教集团较好解决了合作数量，但从量向质的转化，还普遍存在着制约瓶颈。 

    三、发展对策 

    二十多年的探索与发展，职教集团在组织多元主体参与职业教育的规模发展上作出了重要贡献，在探索办学模式、构建体制机制、整合教学资源等方面发挥了重要作用，但如何让各方合作更加深入，还有待我们共同努力。现仅就集团自身建设与发展提几点对策建议。 

    1.转变几个观念 

    牵头单位——为谁服务。集团牵头单位应着眼大局、甘作奉献，遵循“优势互补、利益共享、合作互赢”的合作原则，克服先入为主的错误观念，大力推进集团民主治理结构建设，在加快集团化办学发展，为全体成员单位服务的同时，切实承担引领行业、区域职业教育改革发展的责任。 

    参与单位——合作动机。集团参与单位应放眼长远、主动合作，树立主人翁意识，克服搭便车的错误观念，在积极参与集团建设与集团化发展的过程中，以自身的作为换取应有的地位，以扎实的工作获取自身的合作利益，从而承担起促进区域职业教育改革发展的社会责任。 

    政府部门——工作职能。政府及相关部门应着眼全局、通力协作，提升服务意识，克服各自为政的传统观念与习惯，主动将引导和支持职业教育作为自身的本职工作，加强引导与监管，切实承担起加快区域、行业职业教育改革发展的主导责任。 

    2.把握几种关系 

    运用市场机制与争取政策支持的关系。在集团化发展过程中，应遵循市场经济规律，立足行业企业对技术技能人才与实用技术的需求，充分保护与体现各成员单位核心利益，积极争取政府出台实施相关政策，提升支持力度，按照“基础性合作借助于市场机制，重大合作项目争取政策推动”的发展策略，才能更好地发挥市场与政策的协同效应，构建产学合作长效机制，深化各方持续合作。 

    加强学校内部管理与加大集团建设的关系。学校应切实贯彻落实职业教育改革的相关文件精神，树立现代职教理念，通过修订相应的管理制度、考核评价制度，建立健全内部激励机制，引导各教学部门与广大教师积极参与，实现“既相互借力，又同时发力”，才能有效提升集团的凝聚力与向心力，推进职教集团快速发展。 

    院校成员与企业成员的关系。在集团建设与集团化办学过程中，应以成员院校专业（群）为单位，加强成员院校之间的联合，对接区域行业产业的企业群，充分发挥群体组织优势，将“一对一”提升到“1+1+N”，推进同类资源汇集合作，才能更好地满足各自需求，有效克服非集团办学校企“一对一”合作的局限性，实现集团办学的可持续发展。 

    3.突出几项重点 

    争取支持政策与配套制度建设。职教集团的建设发展需要政府政策的大力引导，集团化发展已成为国家今后职业教育改革的一项重要工作，并将出台国家层面的相关宏观引导政策，急需各级地方政府结合各地实际，完善相关的配套政策制度，尽快确立职教集团的主体地位，加大相应的支持力度，实施必要的优惠措施，以便营造良好的外部发展环境，鼓励促进职教集团建设发展。 

    校企资源整合与基层合作载体建设。集团办学成效的充分显现，既需要校企之间面上的广泛合作，更需要承接实施政、行、校、企各方资源汇聚的着力点，以常规合作为基础，通过充分协商与科学选择，以资产组合为纽带，共建共享若干个连通政府产业管理部门、区域行业同类企业、职业院校同类专业（群），集产、学、研等功能为一体的紧密型合作基地，是加快体现集团办学成效，推进集团快速发展的重要途径。 

    沟通交流平台与民主治理制度建设。集团化办学的持续发展，需要有广泛的沟通交流与民主协商，应充分运用现代信息技术手段，建立实时传递的集团网站，办好通讯、简报等集团媒体，以促进相互沟通交流，加强日常管理与监督评价，保障合作规模拓展与层次提升。同时，应健全集团全体成员参加的理事大会制度，完善集团章程，加快内部考核、奖励、成员淘汰等制度建设，推进集团民主决策、内部运行管理，以保障集团各成员单位的共同利益和合作积极性。 

    以上是经调研形成的几个数据和囿于自身认识的几点建议，分析尚不透彻，观点未必准确，敬请批评和指教。